Historische SMBl. NRW.

Aufgehobener Erlass: Aufgehoben durch Erlassbereinigung 2003 (§ 9 VV v. 29.8.61).

Historisch: Anwendung der Ersten Verordnung über Wasser-und Bodenverbände (Erste Wasserverbandverordnung) vom 3. September 1937 — RGB1. I S. 933 — RdErl. d. Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten v. 1. 10. 1957 — V 601/3 — 269¹)

Historisch:

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120. Ergänzung - SMB1. NW. - (Stand 15. 8. 1977 = MB1. NW. Nr. 65 einschl.)

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Anwendung der Ersten Verordnung über Wasser-und Bodenverbände (Erste Wasserverbandverordnung) vom 3. September 1937 — RGB1. I S. 933 —

RdErl. d. Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten v. 1. 10. 1957 — V 601/3 — 269¹)

Bei der Anwendung der Ersten Wasserverbandverordnung (WaVbVo) durch die Aufsidits- und Gründungsbehörden haben sich in einzelnen Fällen Zweifel und Meinungsverschiedenheiten darüber ergeben, ob und mit welchen Einschränkungen die Bestimmungen der WaVb-Vo noch gültig, insbesondere mit dem Grundgesetz vereinbar sind, und in welcher Weise die den Behörden durch die WaVbVo gegebenen Befugnisse nach den heu-' t igen Auffassungen von der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und von der Stärkung der Selbstverwaltung ausgeübt werden sollen! Ich teile daher hiermit die herrschende Auffassung zu diesen Rechtsfragen mit (I) und ersuche, die anschließend aufgeführten Grundsatze (II und III) bei der Anwendung der WaVbVo, insbesondere bei der Gründung und Beaufsichtigung der Wasser-und Bodenverbände, zu beachten.

I. Die WaVbVo gilt als Ganzes gemäß Art. 123 des Grundgesetzes fort, soweit sie dem Grundgesetz nicht widerspricht.

a) Einen Widerspruch zum Grundgesetz enthält sie in den Bestimmungen, die den Rechtsschutz gegenüber Verwaltungsakten und Entscheidungen der Behörden einengen. Diese Bestimmungen sind vor allem durch Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes und die geltende verwaltungsgerichtliche Generalklausel überholt und können nur noch im Sinne des jetzt durch das Grundgesetz und' die Generalklausel gewährleisteten Rechtsschutzes angewandt werden.

b) Die WaVbVo hat die Selbstverwaltung der Verbände in vielen Punkten beschränkt, indem sie

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die Einwirkungs-, Mitwirkungs- und Aufsichtsrechte der zuständigen Behörden verstärkte. Die-serhalb kann ihr die weitere Gültigkeit aber mit Berufung auf das Grundgesetz nicht abgesprochen werdenj denn die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung in Artikel 28 des Grundgesetzes, die ohnehin gesetzlich vorbehaltene Einwirkungs- und Mitwirkungsrechte der Aufsichtsbehörden nicht ausschließt, bezieht sich nach durchaus herrschender Auffassung nur auf die kommunale Selbstverwaltung, nicht auf die mannigfachen anderen Formen der Selbstverwaltung öffentlicn-rechtlicb.er Körperschaften. Es ist also auch heute noch grundsätzlich dem zuständigen Gesetzgeber überlassen, zu bestimmen, in welcher Weise er bei der Regelung des Rechts öffentlich-rechtlicher Körperschaften die Selbstverwaltung ausgestalten, also verstärken oder beschränken will. Wenn mitunter unter Berufung auf demokratische Grundsätze bestimmte Forderungen für die Ausgestaltung der Selbstverwaltung von Verbänden erhoben werden, z. B. in Richtung auf die Bevorzugung des Kollegialprinzips und den Ausschluß des Einmannorgans oder mit dem Ziele der aktiven Mitwirkung aller Mitglieder an der laufenden Willensbildung und Betätigung des Verbandes, so handelt es sich dabei um das Verlangen von Gestaltungsformen des Rechts, die das Grundgesetz nicht zwingend erfordert) sie unterliegen der Entscheidung des Gesetzgebers; wenn diese Entscheidung in älteren Gesetzen getroffen ist, bleibt sie grundsätzlich bis zu einer Änderungdes Gesetzes wirksam.

c) Dieselbe Auffassung muß für die auch in der WaVbVo enthaltenen gesetzlichen Vorschriften vertreten werden, die es ermöglichen, sachlich Beteiligte auch gegen ihren Willen — wenn auch selbstverständlich unter Gewährung des verfassungsmäßig gewährleisteten Rechtsschutzes — in einen Verband einzubeziehen. Diese Möglichkeit ist, wie bereits die früheren §§ 238 und 245 des preußischen Wassergesetzes vom 7. April 1913 zeigen, auch vor der WaVbVo vorhanden gewesen. Nach herrschender Auffassung stehen derartigen Vorschriften auch die Grundrechte der Art. 2 und Art. 9 des .Grundgesetzes nicht entgegen.

d) Soweit gegen die WaVbVo Einwendungen unter rechtsstaatlichen Grundsätzen (Artikel 20 Abs. 3 des Grundgesetzes) erhoben werden, weil die staatlichen Behörden an zahlreichen Stellen zu Eingriffen in die Rechtssphäre von Wasser- und Bodenverbänden und der daran Beteiligten ermächtigt werden, ohne daß die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen solcher Eingriffe im einzelnen normiert sind, 'gehe ich davon aus, daß die Anforderungen an die Konkretisierung und Bestimmtheit von Ermächtigungen der Verwaltung zu belastenden Verwaltungsakten nicht überspannt werden dürfen. Solchen Einwendungen kann aber am besten auf dem in der Praxis seit 1945 bewährten und anerkannten Wege begegnet werden. Die in der WaVbVo nicht nach ihren Voraussetzungen näher bestimmte Ermächtigung der staatlichen Behörden zum Handeln ist im rechtsstaatlichen Verwaltungssystem eingeordnet in die Verpflichtung zu sachgerechtem Verfahren, zur Beschränkung auf das im öffentlichen Interesse Notwendige und zur Wahl sachlich gebotener, möglichst schonender Mittel des Eingriffs. In der Bindung an diese geltenden Grundsätze hat die WaVbVo ihre scheinbare Unbegrenzthett verloren und bietet die Möglichkeit für die verwaltungsgerichtliche Kontrolle. Solange die WaVbVo nicht durch Gesetz geändert ist, besteht die Aufgabe der Aufsicfats- und Gründungsbehörden darin, die ihnen durch die Verordnung gegebenen Befugnisse im Sinne einer weitgehenden Stärkung der Selbstverwaltung der Verbände anzuwenden und ferner zu beachten, daß der ihnen durch die WaVbVo gewährte, nur scheinbar unbeschränkte Ermessensspielraum durch die Regeln der rechtsstaatlichen Verwaltung begrenzt ist.

II. Es ergeben sich hieraus insbesondere folgende Grundsätze für die Handhabung der WaVbVo durch ' die Aufsichts- und Gründungsbehörden:

a) Gemäß § 111 Abs. 2 WaVbVo soll die Aufsicht über einen Wasser- und Bodenverband so geführt werden, daß der Wille der Verbandverwaltung zum Entschluß und zur Verantwortung gefördert wird. Die Wasserverbandverordnung gibt dadurch zu erkennen, daß es ihr mit dem in $ 4 verankerten Grundsatz der Selbstverwaltung der Wasser- und Bodenverbände ernst ist. Die Bestimmung scheint allerdings vom Geiste des autoritären Staates geprägt zu sein, was daraus geschlossen werden kann, daß nicht der Wille des Verbandes schlechthin, sondern der Wille der Verbandverwaltung zum Entschluß und zur Verantwortung gefördert werden soll. Heute wird man den § 111 Abs. 2 so anzuwenden haben, daß die Eigenverantwortlichkeit der Wasser- und Bodenverbände schlechthin und zwar in einer Weise gefördert wird, die der Stellung und Bedeutung der Verbandversammlung oder des Verbandausschusses als der willenbildenden Organe gerecht wird.

b) In der Regel sollen die Aufsichts- und Gründungsbehörden solche auf der WaVbVo beruhende Entscheidungen, deren tatbestandsmäßige Voraussetzungen Im Gesetz nicht angegeben sind, von dem Willen des Verbandes oder — bei Verband-grürtdung — von dem Willen, der Gründungsversammlung abhängig machen. Dabei dürfen die Aufsichts- und Gründungsbehörden dem Willen des Verbandes oder der Gründungsversammlung nicht blindlings folgen, da sie sonst die ihnen mit ihrer Entscheidung aufgebürdete Verantwortung nicht in'vollem Umfange tragen können. Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit nämlich verlangt, daß ein Staatsorgan, das eine Entscheidung zu treffen hat, dafür die Verantwortung trägt. „Verantwortung kann nicht tragen, wer in seiner Entscheidung inhaltlich in vollem Umfange an die Willensentschließung eines anderen gebunden ist' .(s. Bay.Verf.GH. v. 10. 3. 1951 NJW 1951, 456). Die Verantwortung der Aufsichts- und Gründungsbehörden erstreckt sich auf die Gesetzmäßigkeit ihrer Entscheidungen und dabei insbesondere auf die einwandfreie Handhabung des ihnen eingeräumten sachlichen Spielraumes. Dieser Spielraum ist, soweit es nicht ausdrücklich anders bestimmt ist, in der Weise begrenzt, daß die zuständigen Behörden sachgerecht zu verfahren, das öffentliche Interesse zu wahren und möglichst schonende Mittel anzuwenden haben.

c) Bei der Gründung eines Wasser- und Bodenverbandes darf Satz l des § 166 WaVbVo („Für die Gründung des Wasser- und Bodenverbandes ist das Verhandlungsergebnis nicht entscheidend*) nicht mehr Grundregel und Ausgangspunkt sein. In erster Linie ist' eine einmütige Beschlußfassung der vorgesehenen Mitglieder über das Gründungsvorhaben und in Zusammenhang damit über Plan und Satzung erwünscht und anzustreben. Die Zurückweisung von Einwendungen (§ 167 WaVbVo), die als Verwaltungsakt angefochten werden kann, schließt einen Beitrittszwang in sich. Ein solcher Zwang ist rechtlich zulässig, bedarf allerdings bei einer Verbandgründung gegen den Willen der Mehrheit meiner Genehmigung (§ 166). Dieser Beitrittszwang ist auch nicht an die einengenden Voraussetzungen der früheren §§ 238 und 245 des preußischen Wassergesetzes vom 7. April 1913 gebunden. Bei der Entscheidung über die Einwendungen werden Zahl und Stimmgewicht der Widersprechenden eine. Rolle spielen. Im übrigen wird abzuwägen sein; .wie stark das öffentliche Interesse von der Gründung des Verbandes als solchem und von einer bestimmten Regelung seiner Verhältnisse berührt wird. Wenn der Verband in erster Linie den gleichgerichteten privaten Belangen seiner Mitglieder dienen soll, wird eine größere Zurückhaltung bei der Zurückweisung von Einwendungen angebracht

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sein als bei einem Verband, dessen Aufgaben an erster Stelle dem öffentlichen Interesse, insbesondere dem Interesse an einer geordneten Wasserwirtschaft, dienen. Zu den Verbänden der letzteren Art werden in der- Regel solche Verbände zu zählen sein, die mit ihrer Aufgabe den Ausgleich von widerstreitenden Interessen ihrer Mitglieder, insbesondere zwischen Schädigern und Geschädigten, verfolgen.

Wünschen der Gründungsversammlung hinsichtlich der Gestaltung der Satzung, insbesondere in bezug auf Aufgabe und Unternehmen des Verbandes, Mitgliedschaft, Plan für das Unternehmen, Organe des Verbandes, wird; solange sie sich im Rahmen der Vorschriften der WaVbVo halten, im allgemeinen zuzustimmen sein.

Dies gilt auch in der Frage, ob oberstes Organ des Verbandes der Ausschuß (§ 46) oder die Verbandversammlung (§62) sein soll. Hat der Verband einen Ausschuß, so darf aber von der durch § 63 Satz 2 WaVbVo gegebenen Möglichkeit, die Anhörung der Mitglieder satzungsmäßig auszuschließen, kein Gebrauch gemacht werden. Auch die Entscheidung, ob die Satzung einen mehr-gtiedrigen oder einen Einmann-Vorstand vorsehen soll, ist grundsätzlich dem Willen des Verbandes oder der Gründungsversammlung' zu überlassen. Es ist jedoch nach Möglichkeit darauf hinzuwirken, daß ' der mehrgliedrige Vorstand vorgezogen wird.

Auch für die Fragen der Satzungsgestaltung einschließlich der Satzungsänderung bleibt im übrigen die eigene Verantwortung der Behörden nach den Grundsätzen bestehen, die vorstehend allgemein — zu b) — wie auch im besonderen für die Gründung — zu c) — aufgestellt sind.

d) Die Satzungen der Wasser- und Bodenverbände sollten vorschreiben, daß zu allen wichtigen Geschäften Beschlüsse der Verbandversammlung oder des Ausschusses herbeizuführen sind (vgl. § 53 Abs. 3 WaVbVo). Ist in einer wichtigen Angelegenheit in der Wasserverbandverordnung und in der Satzung nur die Einschaltung des Vorstandes vorgeschrieben, so hat die Aufsichtsbehörde, die mit der Angelegenheit befaßt wird, desungeachtet auf einen Beschluß der Verbandversammlung oder des Ausschusses hinzuwirken. Dies gilt insbesondere für den Fall, daß eine Satzungsänderung stattfinden soll (vgl. auch § 10 Abs. l Satz 2 WaVbVo).

e) Die in § 48 Abs. l WaVbVo geregelte Berufung des vom Ausschuß oder von der Verbandversammlung vorgeschlagenen Vorstehers und seines Stellvertreters hat ebenso wie die Bestätigung der vom Ausschuß oder von der Verbandver-sammlung berufenen sonstigen Vorstandsmitglieder (§ 48 Abs. 4) immer zu erfolgen, wenn nach Gesetz und Satzung keine Hinderungsgründe bestehen und keine durchschlagenden Bedenken gegen die Eignung des (der) Vorgeschlagenen bzw. Gewählten bestehen.

f) Nach den §§ 51, 59 und 60 WaVbVo kann die Aufsichtsbehörde den Vorstand und den Ausschuß zur Sitzung beraten und die Leitung für sich oder für die sie beratende staatliche Fachbehörde beanspruchen. Von dieser Befugnis sollte nur im äußersten Falle Gebrauch gemacht werden; die Leitung der Sitzungen sollte nur dann beansprucht werden, wenn die Aufsichtsbehörde sich genötigt sah, zu den Sitzungen zu berufen.

g) Vorstehende Grundsätze gelten entsprechend in allen übrigen Fällen, in denen die Aufsichts- oder Gründungsbehörde zu Entscheidungen, insbesondere zu Genehmigungen, berufen ist. Dies gilt allerdings dann nicht, wenn es sich um Entscheidungen im Rahmen der sogenannten Reefatsanl-sicht handelt, die sicherstellen soll, daß der Verband in Einklang mit den Gesetzen und mit der Satzung verwaltet wird. In diesen Fällen ist die Aufsichtsbehörde nicht gehalten, einem entgegenstehenden Willen des Verbandes Rechnung zu tragen; sie soll aber die sich aus den §§ 124 bis

130 WaVbVo ergebenden Maßnahmen erst treffen, nachdem sie den Verband 'schriftlich unter Fristsetzung zur Abstellung des gerügten Mangels aufgefordert. und gleichzeitig die vorgesehene Aufsichtsmaßnahme angedroht hat. Dasselbe gilt bei der Zwangsfestsetzung des Haushaltsplanes (§ 75 WaVbVo).

h) Es war und ist Amtspflicht der Aufsichtsbehörde, für jeden alten Wasser- und Bodenverband (§ l Abs. l Nr. 1) eine neue Satzung zu erlassen (sog. Neugestaltung der Satzung; § 145 WaVbVo). Diese Neugestaltung ist im wesentlichen auf die Beibehaltung der bisherigen Form der Selbstverwaltung, soweit mit der Wasserverbandverordnung vereinbar, beschränkt. Sie ist, soweit sie sich in dem gesetzlichen Rahmen der §§ 145 ff. WaVbVo hält, nicht von der Zustimmung des Verbandes abhängig.

Wenn bei der Neugestaltung über die §§ 145 ff. WaVbVo hinausgehende Änderungen oder Ergänzungen- des alten Satzungsrechts vorgenommen werden sollen, handelt es sich zugleich um eine Satzungsänderung im Sinne von § 10 WaVbVo. Die Aufsichtsbehörde hat bei der Neugestaltung Wünsche des Verbandes nach gleichzeitiger Satzungsänderung möglichst zu berücksichtigen, wenn sie auf eine Stärkung der Selbstverwaltung abzielen. Sie soll von sich aus solche Wünsche ermitteln und anregen und hierbei die vorstehenden allgemeinen Grundsätze beachten.

i) Wenn Entscheidungen der Aufsichtsbehörde nach der WaVbVo oder der Satzung der Zustimmung oder Genehmigung der obersten Aufsichtsbehörde bedürfen, werde ich ebenfalls nach den vorstehenden Grundsätzen verfahren.

III. Auch das Ordnungsbehördengesetx vom 16. Oktober 1956 (GS. NW. S. 155) greift nicht wesentlich in die Erste Wasserverbandverordnung und ihre ordnungs-. rechtlichen Vorschriften ein. Im' einzelnen wird hierzu folgendes ausgeführt:

a) Nacb § 41 WaVbVo kann durch .PolizeiVerordnung" — Jetzt: ordnungsbehördliche Verordnung — das Unternehmen eines Wasser- und Bodenverbandes geschützt, insbesondere die Benutzung seiner Anlagen und seiner Gewässer geregelt und ganz oder teilweise untersagt werden. Für den Erlaß einer solchen. Verordnung, wie überhaupt für den Erlaß ordnungsbehördlicher Verordnungen auf Grund der Wasserverbandverordnung (§§ 23, 102, 103) gelten die landesrecht-lichen Vorschriften (§ 185 WaVbVo). Als solche kommen in erster Linie die Bestimmungen für das Sachgebiet des Wasserrechts in Betracht. Soweit das Wasserrecht keine einschlägigen Ordnungsvorschriften enthält (z. B. für die Regelung des Gemeingebrauchs an einem nicht zu den Wasserläufen gehörenden Verbandgewässer), ist das Ordnungsbehördengesetz anzuwenden (vgl. $ l Abs. 2 OBG).

Im § 41 Abs. 2 WaVbVo ist weiter bestimmt, daß neben der nach dem Wasserrecht und nach dem Ordnungsbehördengesetz berufenen'Behörde auch die Aufsichtsbehörde des Verbandes ordnungsbehördliche Verordnungen im Sinne von § 41 WaVbVo erlassen kann. Die Verbandaufsichtsbehörde — das ist in der Regel der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde oder (bei kreisfreien Städten) die Gemeinde — hat, wenn sie von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, zugleich den Charakter einer Sonderordnungsbehörde im Sinne von § 12 OBG.

b) Sonderordnungsbehörde ist die Verbandaufsichtsbehörde auch insofern, als ihr nach $ 102 WaVbVo die Deidiaufsicht und nach $ 103 WaVbVo die erweiterte Deichaufsicht obliegt. Im übrigen bleiben für die Deichaufsicht und die erweiterte Deichaufsicht die Bestimmungen des Wasser-recbts und ergänzend die des Ordnungsbehörden-gesetzes maßgebend (§ 104 Abs. l WaVbVo). Die Vorschriften des Ordnungsbehördengesetzes gelten insbesondere auch für die Anwendung von

132. Ergänzung - SMBl. NW. - (Stand l. 7.1979 - MBl. NW. Nr. 52 einschl.)

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Zwangsmitteln und für die Rechtsbehelfe gegen Ordnungsverfügungen. Dabei nimmt die Verbandaufsichtsbehörde hier dieselbe Stellung ein! wie die entsprechende allgemeine Ordnungsbehörde; die Beschwerde gegen die -Ördnungsverfügung der Verbandaufsichtsbehörde geht an die obere Verbandaufsichtsbehörde. Gegen Ordnungsverfügungen, die der Regierungspräsident als Verband-aufsichtsbehörde trifft, ist nur der Einspruch zulässig (§ 27 OBG). Die Ordnungsaufsicht gegenüber dem Oberkreisdirektor als Deichaufsichtsbehörde ist durch die §$, 7 bis 10 OBG nicht beschränkt, da der Oberkreisdirektor die Deichaufsicht als Verbandaufsichtsbehörde, d. h. als untere staatliche Verwaltungsbehörde ausübt.

Nach § 105 WaVbVo kann die Verbandaufsichtsbehörde, der nach den §§ 102 bzw. 103 WaVbVo die Deichaufsicht oder die erweiterte Deichaufsicht zusteht, mit der Wahrnehmung ihrer deichaufsichtlichen Aufgaben bestimmte Personen und Dienstkräfte des Verbandes betrauen. Diese Sondervorschrift ist nach § 12 OBG weiterhin wirksam,- sie geht .auch der Regelung des § 13 OBG über die Dienstkräfte, der Ordnungsbehörden vor, soweit sie davon abweicht.

c) Die Verbandaufsichtsbehörde, der die Deichaufsicht nach § 102 WaVbVo zusteht, hat nach § 106 WaVbVo im Gefahrfalle . besondere ordnungsrechtliche Befugnisse. Auch diese Vorschrift ist durch das Ordnungsbehördengesetz nicht berührt worden.

Dieser Gem.RdErl. ergeht im Einvernehmen mit dem Innenminister.

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M (MBl. NW. I960 S. IS28).